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17省份出臺地方版戶改方案 居住證制度或為標配

http://www.cialisonline-canadian.com/life/11/150609113124383.html 2015/6/9 11:31:54

“地方版”戶籍制度改革意見正加速出臺。記者梳理各地公開材料發現,截至目前,已有17個地區推出省級深化戶籍制度改革的實施意見。在尚未出臺省級實施意見的地區,也推出了一些市級層面的改革意見。

就意見內容看,幾乎所有省份都提出建立居住證制度,取消農業和非農業戶口的性質區分,以及細化落戶政策等,但在涉及土地問題時多采取“模糊處理”的方式,農民原有的土地承包經營權、宅基地使用權該如何保障,目前還沒有統一的解決方案。

挈領居住證制度成戶改抓手

初步統計發現,全國31個省區市中,至少已有河北、河南、黑龍江、湖南、安徽、山東、新疆、江蘇、江西、廣西、陜西、山西、吉林、福建、貴州、四川、青海等17個地區推出了省級深化戶籍制度改革的實施意見。在尚未出臺省級實施意見的地區,亦推出了一些市級層面上的改革意見。此外,根據各地的政府工作報告,北京、上海、重慶、廣東、內蒙古等地也明確了今年將出臺戶籍改革文件,或實行及健全居住證制度等相關措施。

2014年7月底,國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,要求“各省、自治區、直轄市人民政府要根據本意見,統籌考慮,因地制宜,抓緊出臺本地區具體可操作的戶籍制度改革措施,并向社會公布”。

據發現,在已出臺的17個“地方版”戶籍制度改革實施意見中,幾乎所有省份都提出了建立居住證制度,取消農業和非農業戶口的性質區分,以及細化落戶政策等。更有多地提出了具體實施的時間表。

安徽省明確,將全面實施居住證制度。居住證持有人以連續居住年限和參加社會保險年限等為條件,逐步享有與當地戶籍人口同等的中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助等權利,同時結合隨遷子女在當地連續就學年限等情況,逐步享有隨遷子女在當地參加中考和高考的資格。

河南省規定,農民工只需擁有合法穩定住所(含租賃),本人及其配偶、未成年子女、父母等即可在縣政府駐地鎮申請登記常住戶口。省會城市鄭州將建立完善積分落戶制度,以具有合法穩定就業和合法穩定住所(含租賃)、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標,合理設置積分分值,達到規定分值即可“落戶”。

照陜西省確定的目標,該省將在2015年6月底以前實現城鄉統一的“居民戶口”登記,“農業”和“非農業”戶口區分將成為歷史。江西省也明確,將建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分,統一登記為居民戶口,還原戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。符合遷移條件的居民可以在城鄉之間遷移,自主定居;持有居住證即可享有與當地戶籍人口同等的就業、基本公共教育、醫衛服務等權利。

根據了解,《居住證管理辦法》已于去年年底由國務院法制辦啟動公開征求意見程序,有望于今年出臺。北京、上海、廣東、湖北、河南、四川、內蒙古、福建等省份已經公開提及將實行或健全居住證制度。

緊迫特大城市改革不容再拖延

而距離預定的2020年全面完成改革任務只剩五年時間,但仍有近半數省份未出臺相關細則。專家認為,戶籍制度改革的實際進展不盡人意,其中有改革成本巨大等客觀原因,但戶籍改革尤其是特大型城市的改革不應再拖延。

梳理北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢、成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽、杭州、哈爾濱等15個特大或超大城市的現行政策發現,這些城市均明確居住證申請門檻,但積分落戶并未在所有城市出臺,已出臺地區落戶政策也整體較為苛刻。

觀點認為,戶籍制度改革推進緩慢的重要原因是改革成本較高。農業轉移人口市民化之后要享受基本公共服務,這就需要很高的成本。而作為主要的成本承擔者,地方政府改革積極性不高,導致其在具體實施中比較消極被動。

“未來新型城鎮化是以戶籍制度改革為核心的城鎮化,我贊成仍然要繼續保持改革的漸進性。但漸進性不是說要拖延,我們必須要有時間表、路線圖和軍令狀。”中國社會科學院副院長蔡昉表示,現在特大型城市推進戶籍改革,確實遇到人口密集、環境問題、交通堵塞問題,甚至可能有貧民窟等問題,少數幾個特大城市或許應該特殊施策。但是,要嚴格界定哪些城市戶籍制度改革應該慎重,不能把這個范圍過分擴大。

據北京理工大學教授胡星斗表示,現在中小城市已基本上放開限制,可以自由落戶,大城市卻控制得比較厲害。

“城市越大,人口聚集產生的經濟效率就越高。目前中國的大城市數量并不多,相對于13億多的人口基數來說,中國只有北上廣深等幾個大城市。日本只有1億多人口,就有東京、大阪等多個大都市。”胡星斗認為,過去強調就地轉移人口,就地就業,發展小城鎮,大城市好像由于人滿為患就不宜發展,這是一種偏見。其實所謂的“城市病”是治理能力的問題,與城市規模沒有關系。

蔡昉也認為,“要對癥下藥,不要因噎廢食”,戶籍制度改革的頂層設計權在中央,但歸根結底需要地方政府推進。下一步有必要確定一個工作辦法,把成本分擔、紅利共享實實在在地落實下去,可以大幅度提高地方政府推進戶籍制度改革的積極性。

難點農民地權問題多“模糊”處理

而值得注意的是,在已經出臺的“地方版”戶改意見中,對于農民原有的土地承包經營權、宅基地使用權該如何保障,各地目前還沒有統一的解決方案。只有吉林省等少數地區提出探索進城落戶農民有償退出“三權”的實現方式,但仍然需要進一步試點。不過,幾乎所有地區都明確,現階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。

“土地涉及多方利益,是戶籍改革的一大難點。”中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥告訴記者,本輪戶籍改革的一大原則是,國家不提倡戶籍政策和農民的土地權益掛鉤,并反對強行剝奪農民的土地權利。所以地方在出臺文件時為了穩定戶改和土地兩者之間的關系,更多采用的是“模糊”的處理方式。嚴格意義上來說,這比統一出臺一個全國性的土地處置方式要合理一些。

土地制度和戶籍制度并稱為新型城鎮化的制度基石。有專家認為,土地制度改革需要盡快取得突破,否則可能會出現與戶籍制度改革不相匹配的情況,最終拖累城鎮化進程。隨著戶改正式啟動,將促使農地確權等基礎工作進程進一步加快,相關法律修訂也將提上日程。

“現有的戶籍制度和土地制度看似一個管地、一個管人,似乎很不同,其實很有共性。”一位業內專家告訴記者,農民的退出權和自由進入權在這兩種制度下都沒有得到充分保證,如今戶籍改革已經啟動,相應的土地制度改革如果不盡快取得突破,有可能會出現兩種制度不相匹配的情況,最終拖累戶籍改革整體進程。

據李國祥認為,長遠來看,應該探索土地權益有償退出和讓渡的方法,目前有的地方正在探索,例如進城換了戶口的農民將土地經營權流轉出去,在擁有城市居民權利的同時保留了農村土地的承包權,但這也是一種改革時期的過渡方式。

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